Legitimität von globalen Institutionen? J.A. Scholte und die LegGov-Eliteumfrage

In der institutionalistischen IR-Forschung scheint es einen Trend zu geben, dass sich die Wissenschaftler weniger auf Regierungen und viel mehr auf Governance konzentrieren sollten. Gleichzeitig scheinen die Institutionen der Global Governance zunehmend von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren angefochten zu werden. Eine interessante Symposium, das zur Jahreswende in der Zeitschrift International Theory veröffentlicht wurde, befasst sich mit Michael Zürns A Theory of Global Governance: Authority, Legitimacy & Contestation (2018) für eine kritische Diskussion über den Stand der Forschung. Ein Forschungsprogramm an der Universität Stockholm veröffentlicht derweil Ergebnisse zu Wahrnehmungen und Einstellungen von Eliten gegenüber Internationalen Organisationen (IO) und bereichert damit die Debatte. Der Co-Direktor des Kollegs, Jan Aart Scholte, ist maßgeblich an dieser Entwicklung beteiligt.

Scholte erkennt zwar die Vorzüge des Institutionalismus an, sieht ihn aber immer noch in einem staatszentrierten Ansatz verwurzelt und plädiert in seinem Beitrag zum Symposium für eine Überwindung des Intergouvernementalismus. Doch wenn sich die Global-Governance-Forschung auf "Gremien mit transplanetarischen Aufgaben" konzentriert, droht eine weitere Falle:
 

Die Betonung der relativen Autonomie globaler Regulierungsorganisationen birgt auch die Gefahr, die "globale Ebene" zu verdinglichen. Dadurch wird das Globale als eine Sphäre für sich konstruiert, die ontologisch von anderen Arenen der Governance getrennt ist. Eine derartige Isolierung diskreter Regulierungsräume gibt es in der Praxis offensichtlich nicht. So sind an Konferenzen zum Thema Global Governance heute in der Regel sowohl regionale, nationale und lokale Behörden als auch konstitutionell globale Institutionen beteiligt. Daher steht das Globale in der Global Governance nie für sich allein. (182)

Was die Frage der Legitimität angeht, so argumentiert Scholte, dass "IR-institutionalistische Studien die Quellen der Legitimität hauptsächlich in Zweck, Verfahren und Leistung der Global-Governance-Organisationen verankern". Er lehnt die Relevanz institutioneller Merkmale und die Konzeptualisierung soziologischer Legitimität seit Max Weber nicht allzu sehr ab. Aber ein breiterer Kontext kommt ins Spiel, wenn der "Glaube an die (Un-)Legitimität globaler Regeln" richtig verstanden werden soll. Die öffentliche Wahrnehmung ist ein solcher Faktor, wie Scholte am Beispiel der ICANN zeigt:
 

Die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) litt lange Zeit unter großen Legitimitätsproblemen, weil sie weithin als Instrument der amerikanischen Hegemonie angesehen wurde, obwohl die institutionelle Funktionsweise des Systems allgemein als partizipatorisch und effizient angesehen wurde. (185)

Scholte weist auf die mächtigen Legitimationsfolgen diskursiver Strukturen (Sprache, Denkweise) für eine Institution der Global Governance hin. Bei der öffentlichen Wahrnehmung kommt es wiederum auf die individuelle Wahrnehmung "des wahrnehmenden Subjekts" an.
 

Parallel zu einer Makrobetrachtung der sozialen Struktur könnten institutionalistische Untersuchungen der Legitimität auch eine Mikrobetrachtung vornehmen, um die individuellen Quellen des Vertrauens in Global-Governance-Arrangements einzubeziehen.

So könnte man zum Beispiel eine Auswahl von Personen befragen, wie sie bestimmte internationale Organisationen wahrnehmen. Man würde das Vertrauensniveau messen und die Wahrnehmungen grenzüberschreitend vergleichen. Die LegGov-Eliteumfrage tut genau dies. LegGov ist ein sechsjähriges Forschungsprogramm, das von Forschern der Fachbereiche Politikwissenschaft der Universitäten Lund und Stockholm sowie der School of Global Studies der Universität Göteborg durchgeführt wird. Jan Aart Scholte ist Teil des Forschungsteams. Das Programm wird vom Riksbankens Jubileumsfond (Jubiläumsstiftung der Schwedischen Zentralbank) finanziert. Das Projekt geht unter anderem der folgenden Frage nach:
 

    Wie ähnelt oder unterscheidet sich diese Legitimitätsdynamik in der Global Governance von der Legitimitätsdynamik im Nationalstaat und anderen Formen der Governance?

Das Konzept der LegGov-Eliteumfrage wendet eindeutig ein Verständnis von "Governance" an, das über das einer "Regierung" hinausgeht. Legitimität wird als eine Art tiefere Bestätigung begriffen:
 

Legitimität geht über die bloße Unterstützung für einen bestimmten Herrscher oder eine bestimmte Politik hinaus. Legitimität beinhaltet eine grundlegende Unterstützung des Regimes selbst. Mit Legitimität gehorchen die Untertanen bereitwillig einer Autorität, auch wenn sie den jeweiligen Führer nicht mögen oder wenn eine bestimmte Politik sie benachteiligt. So zahlen die Menschen beispielsweise Steuern oder ziehen sogar in den Krieg für einen Staat, den sie für legitim halten, auch wenn sie die aktuelle Regierung ablehnen. (10)

The LegGov Elite Survey

Durchgeführt: 2017-19

Befragte (N): 860 Führungskräfte aus Politik und Gesellschaft

Sechs Länder: Brasilien, Deutschland, Philippinen, Russland, Südafrika, USA, plus eine globale Gruppe

Sechs Elitesektoren: Wirtschaft, Zivilgesellschaft, Regierungsbürokratie, Medien, politische Parteien, Forschung

14 Institutionen des globalen Regierens: Die Befragten wurden gebeten, 14 Global-Governance-Institutionen zu bewerten: Internationaler Fußballverband (FIFA), Forest Stewardship Council (FSC), Gruppe der Zwanzig (G20), Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), Internationaler Strafgerichtshof (ICC), Internationaler Währungsfonds (IWF), Kimberley-Prozess (KP), Nordatlantikvertragsorganisation (NATO), Vereinte Nationen (UN), Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC), Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (UNSC), Weltgesundheitsorganisation (WHO), Weltbank und Welthandelsorganisation (WTO).

Quelle:www.statsvet.su.se/leggov/leggov-elite-survey


Zusätzlich zu der von Lisa Dellmuth, Jan Aart Scholte, Jonas Tallberg und Soetkin Verhaegen verfassten LegGov-Eliteumfrage konzentrieren sich drei Artikel derselben Autor*innen in Fachzeitschriften auf spezifische Ergebnisse und stellen das Projekt einer wissenschaftlichen Prüfung und Diskussion.

'Dellmuth, Lisa, Scholte, Jan Aart, Tallberg, Jonas, Verhaegen, Soetkin (2021). The Elite-Citizen Gap in International Organization Legitimacy, American Political Science Review, online first.

Verhaegen, Soetkin, Scholte, Jan Aart, Tallberg, Jonas (2021). Explaining Elite Perceptions of Legitimacy in Global Governance, European Journal of International Relations 27(2): 622–650. doi.org/10.1177/1354066121994320

Scholte, Jan Aart, Verhaegen, Soetkin, Tallberg, Jonas (2021). Elite Attitudes and the Future of Global Governance, International Affairs 97(3), May, 861–886. doi.org/10.1093/ia/iiab034

"Explaining elite perceptions of legitimacy in global governance"(Erklärung der Wahrnehmung von Legitimität durch Eliten in der Global Governance) zeigt und erklärt die Legitimitätsüberzeugungen von Eliten gegenüber drei wichtigen Internationalen Organisationen (IO) in verschiedenen Themenbereichen: dem Internationalen Währungsfonds (IWF), dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC) und dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (UNSC). In diesem Artikel wird die Kategorie der "Zufriedenheit von Eliten" eingeführt, und die Autoren stellen die Hypothese auf, dass "Eliten, die mit der Demokratie, der Effektivität und der Fairness in den IO zufriedener sind, diese IO auch als legitimer ansehen". Die Zufriedenheit der Eliten, so wird behauptet, verstärkt oder ergänzt eine vorherrschende - jedoch begrenzte - Debatte, die sich auf den Einfluss von utilitaristischem Kalkül, globaler Identitätsorientierung und inländischen Anhaltspunkten (Einstellungen gegenüber inländischen Institutionen) konzentriert.

In einem anderen Artikel befassen sich die Autoren mit den Einstellungen der Eliten im weiteren Sinne. Sie stellen fest, dass es unter diesen Personen eine beträchtliche Bereitschaft gibt, eine globale Governance zu verfolgen". Die heutigen Eliten sind im Allgemeinen nicht in einer nationalistisch-protektionistisch-souveränen Stimmung". Die Zuversicht scheint mittelmäßig zu sein, keine Aufregung, aber auch keine Abneigung. Interessanterweise stellen die Autoren eine Korrelation zwischen dem Vertrauen in diese Institutionen und der Wahrnehmung dieser Institutionen als demokratisch/transparent und effizient fest. In einer selbstkritischen Bewertung stellen die Autoren einige bemerkenswerte Unterschiede in ihren Ergebnissen in Bezug auf geografische Standorte, Elitetypen und einzelne Global Governance-Institutionen fest. Sie reflektieren auch über den Zeitpunkt, da Daten immer auch den Zeitpunkt ihrer Erhebung widerspiegeln. Abschließend wird ein spezieller Zweig für weitere Untersuchungen und Forschungen empfohlen: die Untersuchung des Verhältnisses zwischen den Perspektiven der Eliten und der allgemeinen Öffentlichkeit auf Global Governance.

Dieser neuartige Ansatz, der über die institutionalistische IR-Forschung hinausgeht, passt gut zur aktuellen Forschung am Kolleg. Gerade der Zusammenklang der Forschungsschwerpunkte Legitimation und Delegitimation sowie unterschiedliche Konzeptionen von Weltordnung motiviert zu einer Debatte über die zugrundeliegenden Strukturen und Mechanismen, die die genannten Perspektiven - unterschiedlich - prägen. Es wird die  Leser nicht überraschen, wenn sie in der Legitimations- und Delegitimationsgruppe Jan Aart Scholte wiederbegegnen werden.